“野蠻生長”后，PPP項目擰緊規(guī)范“發(fā)條”
近年來，政府和社會資本合作的“PPP模式”備受各地政府青睞。短短數(shù)年，PPP項目數(shù)量從零飆升至7000余個，投資額超11萬億元，呈現(xiàn)“野蠻生長”之勢。隨之而來的是，假的PPP增多，“偽PPP”、違規(guī)采購、合規(guī)缺失的項目充斥其間，給PPP項目的持續(xù)健康發(fā)展埋下隱患。
為規(guī)范PPP項目運(yùn)作、遏制隱性債務(wù)增量，財政部去年11月掀起了一場集中清理PPP項目的“風(fēng)暴”，對不符合規(guī)范的假PPP項目進(jìn)行集中清退。今年4月，相關(guān)部門再度發(fā)文，要求清查問題項目。
有分析人士指出，很多人都認(rèn)為，只要項目掛上了“PPP”，就能夠“背靠大樹好乘涼”，如今，國家重拳出擊，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”情況的加劇，同時，在清理過程中或許還可以探索出更加適合國情的“PPP新模式”。
PPP項目迎來清理“風(fēng)暴”
自2014年財政部、發(fā)改委同意推廣“PPP模式”以來，PPP項目一直保持著“超常規(guī)”發(fā)展的態(tài)勢。在融資渠道收窄、城鎮(zhèn)化建設(shè)需求強(qiáng)烈等因素的綜合作用下，地方政府將PPP作為一種新的投融資方式，接力地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)。建設(shè)單位、施工企業(yè)也將PPP模式作為繼續(xù)賺取施工利潤的一個新工具，紛紛轉(zhuǎn)型社會資本方，加入PPP項目熱潮。但短短四年時間，PPP模式便摸到了“天花板”，且亂象頻現(xiàn)。
為整治亂象，2017年11月16日，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》，要求各級財政部門組織開展項目管理庫入庫項目集中清理工作，全面核實項目信息及實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、采購文件、PPP項目合同等重要文件資料，對PPP項目進(jìn)行全面清理。
2018年4月28日，財政部再度發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作(PPP)示范項目規(guī)范管理的通知》，要求對此前核查出的問題項目進(jìn)行整改。
日前，財政部公布各地落實PPP項目庫集中清理工作的情況，全國36個省區(qū)市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，截至今年4月23日各地累計清理政府和社會資本合作(PPP)退庫項目1695個、涉及投資額近2萬億元;上報整改項目2005個、涉及投資額3.1萬億元。
記者注意到，前述數(shù)據(jù)是財政部首次完整地公布?xì)v時4個多月的PPP清理整頓結(jié)果。這個結(jié)果意味著全國被退庫或整改的PPP項目達(dá)到3700個，占目前管理庫項目總數(shù)約51%;清理或整改涉及投資資金近5萬億元，占入庫項目投資總額比重約36%。
一位PPP業(yè)內(nèi)人士透露，這次清理出庫的項目除了不合規(guī)外，也有部分項目是地方政府希望主動清退的，從而騰出財力空間做那些更急需做的PPP項目。
一直在“摸著石頭過河”
“盡管PPP項目已經(jīng)‘遍地開花’，體量巨大，但是一直以來都處于‘摸著石頭過河’的狀態(tài)，尚未形成一個完整的體系。”重慶市建委一位工作人員對《工人日報》記者表示，PPP模式大規(guī)模推廣以來，受到了地方政府和社會資本的歡迎，但在推廣過程中各地存在著大量“泛PPP”“偽PPP”，明股實債，直接導(dǎo)致地方政府承擔(dān)巨大風(fēng)險，對金融安全構(gòu)成了直接威脅。
《工人日報》記者了解到，對于PPP模式，業(yè)界一個典型做法是政府與私人部門共同組成SPV(特殊目的機(jī)構(gòu))，針對特定項目和資產(chǎn)，與政府簽訂特許經(jīng)營合同，并由SPV負(fù)責(zé)項目設(shè)計、融資、建設(shè)、運(yùn)營，待特許經(jīng)營期滿后，SPV終結(jié)并將項目移交給政府。
對此，一位參與了PPP投資的央企負(fù)責(zé)人坦言，PPP項目推進(jìn)過程中，沒有經(jīng)驗可以借鑒，全靠自己摸索，某些項目經(jīng)理在管理過程中依舊按照普通項目來推進(jìn)，走了不少彎路，并且PPP模式對金融機(jī)構(gòu)的依賴較大，但由于風(fēng)險等無法預(yù)估，很多金融機(jī)構(gòu)都持觀望態(tài)度，也增加了投資成本。由此，待投資結(jié)束后，僅僅通過“特許經(jīng)營期”回本，盈利的周期會很長，提高了投資的風(fēng)險性。
某央企從事PPP項目管理的一位項目經(jīng)理告訴記者，原以為項目掛上了“PPP”的頭銜，企業(yè)和項目都能在“大樹”下納涼，但在操作過程中卻是在給“老子打工”，“普通項目是業(yè)主付錢我們勞動，而PPP則是業(yè)主和企業(yè)一同投資，我們單個項目部是企業(yè)的子單位，企業(yè)對我們的要求會更加嚴(yán)格，所以這無異于是給‘老子打工’。”
發(fā)展將愈加規(guī)范
“客觀來講，當(dāng)前PPP項目的前期工作專業(yè)水平不夠，各方面還存在很多缺陷，甚至在某些領(lǐng)域已經(jīng)面臨著‘過大于功’，但這都只是短期的，從長遠(yuǎn)來看，PPP模式在中國的各方面建設(shè)中還將大有作為。”業(yè)界普遍認(rèn)為，隨著國家數(shù)次發(fā)文整治亂象，PPP項目會愈加規(guī)范，PPP健康發(fā)展長效機(jī)制正在建立。
中央財經(jīng)大學(xué)PPP治理研究院院長曹富國指出，國家“清庫”工作，實際上是PPP在經(jīng)歷了爆發(fā)式增長之后的一次回顧和體檢工作。“清庫”工作表明政策層面致力于規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展的決心毫不含糊，即使是示范項目也不能例外。“清庫”結(jié)果也向PPP市場各方發(fā)出追求“真PPP”的強(qiáng)有力的積極信號，表明國家將擰緊“入庫”的“發(fā)條”。
《中國PPP藍(lán)皮書：中國PPP行業(yè)發(fā)展報告(2017~2018)》顯示，2018年會是PPP模式的規(guī)范發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展關(guān)鍵年，規(guī)范將會是關(guān)鍵詞。發(fā)展增速放緩，質(zhì)量逐步提升;政策法律層面的頂層設(shè)計會加速推進(jìn)，政策上將鼓勵民間資本參與，完善PPP金融政策，市場透明化和信息公開化將會加強(qiáng)。
記者也從財政部PPP中心獲悉，國家接下來還將重點(diǎn)推進(jìn)制度建設(shè)，夯實PPP法治化基礎(chǔ)。另外，PPP標(biāo)準(zhǔn)化合同、績效管理、風(fēng)險管理等制度也在推進(jìn)過程中，以進(jìn)一步優(yōu)化PPP發(fā)展的制度環(huán)境，防范化解PPP項目實施過程中因主客觀因素帶來的相關(guān)風(fēng)險。
在金融從業(yè)者劉偉看來，隨著PPP的逐漸規(guī)范化，國企市場廣闊、民企機(jī)遇凸顯，市政項目會遞減、環(huán)保領(lǐng)域或?qū)⑸郎兀@無疑給務(wù)實者帶來利好，真正的PPP的春天將會到來。(黃仕強(qiáng))
